来源：金牙大状律师网 日期 : 2013-05-28
关键词：玩忽职守罪 渎职罪的立法模式
随着对外开放，对内搞活经济政策的广泛实行.随着国家经济体制改革的深入开展，如何运用刑法武器保障现行经济政策的推行和经济改革的顺利进行，已成为我国刑法学界议论的中心课题。人们的视线很自然地集中在经济领域中的一些犯罪，例如近几年来，加强了对贪污、受贿、走私、投机倒把、盗窃等罪的调查研究，并提出了相应的处理办法，这是很可喜的。但是对某些犯罪，例如对玩忽职守罪，却注意得不够。玩忽职守罪妨害国家机关的正常活动，不仅损害党和政府的威信，产生极为恶劣的政治影响，而且给公共财产、国家和人民利益造成重大的损失。湖北省燃化局个别领导玩忽职守，致使二百多人死于崩塌的山体之下;河北省衡水铁厂负责人草率下马，近千万的家当几乎荡然无存。玩忽职守罪虽然同贪污、受贿等故意犯罪在性质上有所不同，但它给国家和人民利益造成的损失比起贪污、受贿等罪却往往要严重得多。去年五月中纪委通报全党，指出：有的人当官做老爷，对国家和人民利益漠不关心，对工作敷衍塞责，玩忽职守，以致事故频生，损失惊人，已达到令人不能容忍的地步;今年三月，最高人民检察院也发出通报，要求各级检察机关认真开展对玩忽职守案件的查处工作。因此，加强对玩忽职守罪的研究，提高人民对玩忽职守罪的认识，正确处理玩忽职守案件，具有重要的现实意义。
另外，由于经济体制改革，我国的经济结构已由简单的经济形式发展成复杂的经济形式。各经济组织间经济联系已由纵向为主发展为纵横并行的形式;各经济组织间经济交往空前活跃，犯罪也呈现出复杂多样的形式。在新的犯罪形式中，就过失犯罪来说，不少同玩忽职守罪有着密切的联系。因此，在新的形势下，研究玩忽职守罪及时掌握玩忽职守罪新的特点，对于有效地同这种犯罪作斗争，也具有十分重要的意义。
(一)玩忽职守罪的概念和范围
如何理解玩忽职守罪的概念及其范围是研究这类犯罪必须解决的前提条件。根据我国刑法第187条的规定，玩忽职守罪通常作以下表述：玩忽职守罪是国家工作人员以严重不负责任的态度对待工作，不履行或不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。对这样的表述，刑法学界似乎没有什么争论，但是对这概念的理解上，特别是对适用范围的理解上，却并不一致。我们认为，对玩忽职守罪的概念及其范围不能作过窄的理解。在刑法中，涉及国家工作人员职务上过失犯罪的有四个条文，即第114条规定的厂矿重大责任事故罪，第115条规定的违反危险物品管理规定重大事故罪，第186条规定的泄露国家机密罪，第187条规定的玩忽职守罪。前三个条文限定比较具体，只有国家工作人员在生产过程中违章指挥、在危险品管理活动中过失渎职行为，或者在保守机密中过失泄露国家重要机密才可能分别按第114条、第115条、第186条定罪，而刑法第187条不存在上述特定违法场合或者违反特定制度的限制，只要是国家工作人员，玩忽职守致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失，即可按该条定玩忽职守罪。可以说，刑法第187条实际上具有一个一般性处理国家工作人员职务上过失犯罪条文的地位，更具体地说，凡国家工作人员职务上的过失犯罪(或称过失渎职罪)，除第114条、第115条、第186条有特别规定外，基本上属于玩忽职守罪的适用范围。
我们对玩忽职守罪的概念和范围的理解在有关立法的规定中和审判实践中得到证实。自刑法颁布以来，在一些行政、经济法规中直接或间接依据刑法第187条的规定，追究国家工作人员因过失渎职行为造成重大损失的刑事责任。例如：《中华人民共和国水污染防治法》第43条规定：“违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照刑法第115条或者第187条的规定，追究刑事责任。”以相同或相似方法依照或比照刑法第187条追究严重失职人员的刑事责任的法规还有中华人民共和国《森林法》、《文物保护法》》、《环境保护法》(试行)、《食品卫生法》(试行)等一系列法规。随着行政立法和经济立法工作的开展，将会有更多地这样的法规追究国家工作人员职务上过失犯罪的刑事责任，这一方面说明玩忽职守罪对公共财产、对国家和人民的利益造成重大的危害性;另一方面也从立法上说明关于玩忽职守罪的法律规定适用的广泛性。
在审判实践中认定的玩忽职守罪常见的有以下十种：
1.国家机关工作人员玩忽职守致使仓储、运输中的物资大量腐蚀、损坏、遗失的行为;
2.医护人员失职造成重大医疗事故的行为;
3.财物保管人员擅离职守致使大量财物被盗的行为;
4.农技人员或农资供销人员因疏忽大意错用、错售种子、农药、兽药造成农、林、渔业生产遭受重大损失的行为;
5.教师或教育行政管理人员玩忽职守造成学生伤亡的行为;
6.司法人员过失致重刑犯、重大嫌疑犯脱逃的行为;
7.林业管理人员玩忽职守致使发生严重哄砍、滥伐林木的行为;
8.银行、信用社的工作人员违章发放贷款不能收回，致使国家遭受重大损失的行为;
9.企事业单位的工作人员(主要是从事购销活动的人员)轻易受骗，致使国家遭受重大损失的行为;
lO.财会人员由于严重不负责任造成帐目混乱，大量短款、缺款的行为。
上列后三种情形，是近几年来由于实行经济改革，各类个体集资合伙经营的组织大量涌现，国营、集体企业以及各种个体经济组织之间的横向经济联系过程中而产生的犯罪形式。从上面列举的各种犯罪情况，不仅可以反映目前司法实践中认定玩忽职守罪的现状，而且可以使我们具体了解玩忽职守罪的表现形式的多样性和适用范围的广泛性。
(二)认定玩忽职守罪应注意的问题
玩忽职守罪在处理国家工作人员过失渎职犯罪的规范体系中具有“拾遗补缺”的作用，并由此决定了玩忽职守罪具有适用范围广的特点，这并不意味着可以不顾玩忽职守罪的法律规定和基本特征，把“玩忽职守罪当个筐，什么罪都往里面装”。正确认识玩忽职守罪的概念及其范围，是为了灵活、主动并且准确地运用玩忽职守罪的法律规定同发生在广泛的领域中形式各异的过失渎职犯罪作斗争，并不是主张抛弃玩忽职守罪的基本特征。因此，作为正确认识和掌握玩忽职守罪的另一方面，就是要注意玩忽职守罪适用范围上的基本限制，即只适用于国家工作人员的过失渎职并使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，从司法实践的情况看，主要应注意以下三个问题：
1、不能将受委托从事公务的人员过失造成重大损失的行为的定为玩忽职守罪。受委托从事公务的人员是指刑法第155条第三款所规定的人员，即“受国家机关、企业、事业单位，人民团体委托从事公务的人员”，尽管人们对受委托从事公务的人员性质范围存在着争议，但我们认为受委托从事公务的人员是对第155条贪污罪主体的扩大规定，而不是对国家工作人员的扩大解释。因此受委托从事公务的人员不是第187条玩忽职守罪的主体。关于受委托从事公务人员的范围，一般是指，集体企业的保管员、供销采购员、合作商店的营业员、农村社队的基层干部、财会人员等。也包括新近出现的个人集资企业的一些经理、管财务的人员等。受委托从事公务的人员既然不属玩忽职守罪的主体，因此他们由于业务上的过失致使公共财产遭受重大损失的行为不能认定为玩忽职守罪。但在司法实践中却比较普遍地将受委托从事公务人员由于业务过失而致使公共财产遭受重大损失的行为依玩忽职守罪处理。如社队仓库保管员“玩忽职守”致粮食霉烂;社队业务员“玩忽职守”致集体的钱款被骗的行为，
合作社营业员值班时擅离职守致使商店物资大量被盗的行为等等。将他们“玩忽职守”致使公共财产遭受重大损失的行为依玩忽职守罪论处。显然不符合玩忽职守罪的主体要件，我们认为是不适当的。
但是必须指出，认为将受委托从事公务的人员“玩忽职守”致使公共财产遭受重大损失的行为认定为玩忽职守罪是错误的，并不是排斥对这类行为追究刑事责任。因为我国的公有制经济占主导地位，不仅国家工作人员，而且受委托从事公务的人员也可以因玩忽职守致使公共财产遭受重大损失，这与国家工作人员可以利用职务之便进行贪污，受委托从事公务的人员也可以利用职务之便进行贪污的道理是一样的，但在刑法第187条规定的玩忽职守罪中却将受委托从事公务的人员排除在外，这种行为情节严重的其社会危害性并不亚于国家工作人员玩忽职守的犯罪。司法部门遇到这类案件，认为构成犯罪需要追究刑事责任时往往以玩忽职守罪定性处刑。因此要从根本上消除这种不合法的现象需要从立法上加以协调，解决受委托从事公务的人员由于职务或业务过失致使公共财产遭受重大损失的刑事责任。我们认为这不妨仿照刑法第155条对贪污罪主体的规定，通过立法或者法律解释、明确规定或者说明受委托从事公务的人员玩忽职守的依照玩忽职守罪论处，以适应处理实际发生的玩忽职守犯罪的需要，但在立法机关未明确规定或未作法律解释之前，直接援引第187条将不符合玩忽职守主体要件的认定为玩忽职守罪是不适当的。
2、不能把间接故意的渎职行为认定为玩忽职守罪。玩忽职守罪主观特征为过失已属定论，但在司法部门有将间接故意的渎职行为认定为玩忽职守罪的情况，例如，小学教师甲、乙二人见一妇女(甲之妻)持刀冲入教室追逐砍杀学生，甲、乙二人见状或者躲避，或者旁观，均未采取行动予以制止，甲、乙被认定为构成玩忽职守罪，这实际上是间接故意的职务上不作为行为，但被认定为构成玩忽职守罪。玩忽职守罪可以在处理国家工作人员职务上过失犯罪方面起到“拾遗补缺”的作用，间接故意的渎职行为不属于玩忽职守罪的适用范围，不能认定为玩忽职守罪。
这里也必须强调指出，仅仅说明不能将间接故意的渎职造成重大损失的行为定为玩忽职守罪并不能彻底解决问题，因为第一，这类间接放意的渎职行为时有发生，并且具有一定的社会危害性，需要予以适当的处理，乃至追究刑事责任;第二，虽然《刑法》中未明文规定这类行为的犯罪构成，但在其他的一些法规中却有追究某种间接接故意渎职行为刑事责任的规定，并明确指出比照刑法第187条处罚或依照刑法第l87条追究刑事责任，例如“关于严惩严重破坏经济罪犯的决定》第一条第四项规定;凡对于走私、投机倒把、盗窃、贩毒、盗运珍贵文物出口、受贿等犯罪人员，有追究责任的国家工作人员不依法处理，或者因受阻挠而不履行法律所规定的追究职责的，应比照刑法第187条规定的玩忽职守罪处罚。上列法规中所规定的有追究责任的国家工作人员不依法处理，或者因受阻挠而不履行法律所规定的追究职责的行为明显具有间接故意的性质，法律规定可以比照刑法第187条处理。可见无论在司法实践，还是在立法上都有追究某些间接故意渎职行为的要求，只是刑法中未明确规定这类行为的犯罪构成。虽然玩忽职守罪的适用范围较广，但毕竟受到主观特征必须是过失的限制，所以要适应实践和立法上提出的要求，通过立法和法律解释进一步协调刑法规范和实际发生的渎职犯罪的关系，进一步协调刑法和其他法律规定在处理这类间接故意的渎职犯罪行为的关系。
3、注意不要将重大责任事故的犯罪认定为玩忽职守罪。国家工作人员违章指挥或者违反危险品管理制度而造成重大责任事故的，应构成刑法第114条，第115条之罪。但在司法实践中存在着将重大责任事故的犯罪认定为玩忽职守罪的现象，例如某厂长违反“防害金属废料中危险品爆炸的办法”的有关规定，将未作处理的旧电石瓶出售给废品站，致使发生电石瓶爆炸造成多人伤亡的事故，该厂长的行为符合刑法第115条之罪的特征，但实际上却被认定为玩忽职守罪，这是不适当的，因为刑法玩忽职守罪条文虽然具有一般性处理国家工作人员过失渎职罪的地位，但它是以法律没有特别规定为前提的。实际上刑法玩忽职守罪条刑法第114条第ll5条之罪在处理国家工作人员过失渎职犯罪方面形成了一般规定与特殊规定的关系。适用法律条文时，特殊的规定应优于一般性的规定。因此，只要符合刑法第114条、第115条之罪的特征，就应依这些条文定罪处罚。尽管行为主体为国家工作人员，客观上有“玩忽职守”的行为和重大损失结果，也不应认定为玩忽职守罪。
在司法实践中将某些重大责任事故的犯罪认定为玩忽职守罪的情况较为多见。而将玩忽职守罪认定为重大责任事故的犯罪则极为罕见。其中一个重要的原因是人们忽视了玩忽职守罪的适用范围和其他过失渎职犯罪适用范围之间的关系。“玩忽职守”是玩忽职守罪的行为特征.也是一切过失渎职行为的共同特征，因此，国家工作人员由于职务过失造成重大责任事故的犯罪。如前面所举的电石瓶爆炸案中该厂长的行为符合刑法第115条之罪的特征，表面上看起来也“符合”玩忽职守罪的特征，因此当人们忽视了刑法第114条或第115条的特殊规定.或者忽视了它们应优于刑法玩忽职守罪条文适用的关系，就可以出现将重大责任事故罪认定为玩忽职守罪的情况。因此，为避免这类错误。在处理国家工作人员过失渎职犯罪时，应首先考虑是否具备刑法第114条、第115条之罪的犯罪构成，如果符合刑法第114条、第115条之罪的特征，就排除了依玩忽职守罪定性的可能性，如果不具备这二罪的特征，则可以依玩忽职守罪定性。
本文原发表于《法学杂志》1985年第6期。
(曹子丹系中国政法大学教授，北师大刑科院专家委员会委员，中国法学会刑法学研究会理事;阮齐林系中国政法大学教授，北师大刑科院专家委员会委员，中国法学会刑法学研究会理事)