国家烟草局最新公告解读：不含烟碱成分的产品不属于烟草制品

2026年1月9日国家烟草专卖局发布了《关于进一步加强无烟气烟草制品监管的公告》，以及《国家烟草专卖局关于进一步加强无烟气烟草制品监管的公告》的说明，其中明确提到，将含有烟碱（尼古丁）成分，通过口用、鼻用或外用等方式使用且不产生烟气的尼古丁袋（片、贴）、含烟、嚼烟、膏烟、溶烟、嗅烟等产品，根据产品特性，按照卷烟或烟丝管理。

该公告发布之后，有很多行业内人士均进行了转发，并且标注口含烟等产品也是烟草制品，无证制售口含烟的会构成非法经营罪。但笔者深耕烟草领域多年，认为该公告的意义并不仅仅只是宣示口含烟等产品是烟草制品，更深层次的意义在于再次明确了烟草制品的判定标准，即是否属于烟草制品，应从产品的特性，是否含有烟碱成分进行判断，如果含有烟碱成分，则是烟草制品，如果不含烟碱成分，则不是烟草制品。

为什么说烟草局是再次明确了烟草制品的判断标准，因为2018年烟草局曾就电子烟等新型烟草制品的定性，发布了定性意见的复函（国烟办综【2018】182号），复函的内容就是坚持以产品的特征为实质判断标准，认为“对于含有烟碱等烟草提取物成分的电子烟产品属于烟草专卖品，不含有烟碱等烟草提取物成分的电子烟产品则不属于烟草专卖品。”

而2024年4月3日国家烟草局又发布了《关于新型电子烟产品适用法律问题的批复》，规定，“不含有烟碱成分，全部或部分雾化为气溶胶供人抽吸、吸吮、 咀嚼或者鼻吸等使用方式与电子烟近似的产品，按照电子烟的规定管理。”

这一批复发布之后，根据笔者办理的案件，有很多地方就以此为依据将不含有烟碱成分的草本雾化产品、植物饮料产品、抑菌液产品、香薰产品等全部纳为电子烟打击，其中不少案件被做作为刑事犯罪打击，这一批复无疑是扩大了打击面。

因此，笔者认为此次公告的发布，底层逻辑就是重申了对烟草制品的认定，一定程度上是限缩了烟草制品的范围。可能有人会认为，此次公告仅仅针对的是无烟气的烟草制品，并不适用于电子烟等新型烟草制品。

但是，我们要知道《烟草专卖法实施条例》第六十五条规定，“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行。”为了体现电子烟属于烟草制品的产品特征，电子烟国家标准，以及《电子烟管理办法》也要求电子烟产品含有烟碱。

如果说该《公告》所明确的烟草制品的认定标准只适用于无烟气的烟草制品，而不适用于电子烟等新型烟草制品，那如何统一“电子烟参照卷烟的有关规定执行”，以及《国家烟草专卖局关于进一步加强无烟气烟草制品监管的公告》的说明第二点“尼古丁袋（片、贴）、含烟等涉烟新产品均含有烟碱（尼古丁）成分，其本质与卷烟或烟丝无异，将其纳入卷烟或烟丝管理符合产品特性。”

很明显，《公告》说明第二点与《烟草专卖法实施条例》第六十五条，表达的就是只有含有烟碱成分产品特性的产品，才属于烟草制品，无论是电子烟等新型烟草制品还是无烟气烟草制品。如果将不含有烟碱成分的产品认定是电子烟，就与《烟草专卖法实施条例》，最新的公告的规定是矛盾的。

其实，将是否含有烟碱成分作为区分是烟草制品还是其他消费产品，一直都是国际上通行的认定标准，2026年1月9日的《公告》以及《公告》说明，也明确是结合了国际上的通行做法。

因此，《公告》以及《公告》说明的深层次逻辑，是再次明确烟草制品的认定，应坚持产品的特征是否含有烟碱成分的标准。在此基础上，《公告》所产生的影响就是：不含有烟碱成分的产品既不是电子烟，也不是电子烟产品，更不属于是烟草制品，对《公告》施行之前制售无烟气烟草制品的行为，不应予以打击。实际上，在司法实务中，比如广西、江苏、上海等地方也是坚持不含有烟碱成分的产品不能认定是烟草制品。

其中江苏省南京市鼓楼区人民法院(2023)苏0106刑初404号刑事判决书，《非法经营电子烟类案件中的电子烟认定及案件的定性》分析，“就关于电子烟是否应对含有烟碱进行鉴定实践中存有争议，但之所以将电子烟纳入行政审批的范围进行管制，是 因为电子烟本质上属于烟草，具有烟草的特征，吸食容易成瘾，同时对身体具有一定程度的危害，《电子烟》(GB 41700-2022)的国家标准也明确规定了烟液中应含有烟碱，故认为在鉴定时应对产品是否含有烟碱进行鉴定。否则即使产品的外观与电子烟类似，但气溶胶成分是其他物品，其中并不包含烟碱成分，则本质上不属于烟草专卖品，不应认定为电子烟，亦不应纳入非法经营罪的对象范围予以规制。”

上海市人民检察院翁音韵检察官、上海市杨浦区人民检察院罗宾检察官，在其办理的案件中，也明确认为，“若经鉴定为含有烟碱的电子烟产品，应属于烟草制品，不符合国家标准的或者无证经营符合国家标准的电子烟产品的，涉嫌构成非法经营罪、销售伪劣产品等刑事犯罪，若是经鉴定是不含有烟碱的电子烟产品，可以予以行政处罚。”