来源：金牙大状律师网 日期 : 2013-07-06
分段式监管助长“地沟油”泛滥
“九龙治水”式的分段式食品监管、各扫门前雪般的属地管理，以及执法腐败，共同造成中国既往“地沟油”问题的监管败局
【财新网】（记者 谢海涛）十数年间，“地沟油”灰色产业在中国渐成气候，显然，官方失败的监管难辞其咎。被业界称为“九龙治水”的食品安全监管模式，多年来备受公众诟病。新组建的国家食品药品监督管理总局（下称食药总局），能否化解监管困境？
属地管理以及执法腐败
上述分头监管的食品安全监管模式，在中国已持续多年，并于2004年被明文确定。当年9月1日，国务院发出《关于进一步加强食品安全工作的决定》，将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，对食品安全监管职能进行了明确分工：
农业部门负责初级农产品生产环节；质检部门负责食品生产加工环节；工商部门负责食品流通环节；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
2009年1月，在新一轮机构设置中，卫生部和国家食品药品监管局职能互换，由卫生部综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故。这次调整旨在加强食品安全监管能力，并未改变上述分段管理的模式。
而在实践中，这种所谓“从土地到餐桌”的全程监管模式，监管空白和职能交叉的问题屡见不鲜。据《中国青年报》报道，北京大学教授孙东东曾用馒头做过分析，一个馒头居然需要八个部门来管理。孙东东就此向国家部委反映时，得到的信息却是“最多的时候，一个食品有16个管理部门”。
“自扫门前雪”般的属地管理以及执法腐败，也是“地沟油”产业做大的重要原因。
山东平阴的“地沟油”加工者柳立国就对媒体称，近两年内，质检、工商等部门没有对其进行过检验和调查。
在柳立国案发后，济南市工商局平阴分局副局长张玉河向《焦点访谈》表示，工商管理机构的职责，是管理流通领域的商品质量，“我们是查我们辖区内的流通领域和流通环节、商品质量和食品安全”。其言外之意是，柳立国的产品多销往外地。
济南市质监局平阴分局局长张建华也曾表示：“产品质量法规定，它（产品质量法）是实行抽样监督检查，是针对发证产品，就是强制性管理的产品，像这种（以生物柴油为名的‘地沟油’）产品，属于一般产品，不在检验目录之内。”
“地沟油”事件之后的2011年10月10日，国务院下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。文件称，工商、质监部门仍实行省级以下垂直管理，已不能适应新形势下市、县政府统一领导本行政区域食品安全监管工作的需要。
此举被一些舆论解读为平阴“地沟油”将质监、工商拉下马。虽为过度解读，也反映舆论对类似事件监管真空的不满。
监管真空
山东某县一质监人员告诉财新记者，质监系统是目前为数不多的基本靠自己养活自己的政府部门，收费、罚款为其主要收入渠道等。在垂直的管理体制下，质监部门有如独立王国。省级、市级机关拥有很大的人财物权，“搞收入”则成为基层县局的重要任务。
“政府监管的缺位是制售‘地沟油’泛滥的重要原因。”柳立国的辩护律师之一王思鲁曾在法庭上说，伴随着“地沟油”制售问题的长期存在，是当地政府基于促进区域经济考虑下的长期默认，这种现象无异于给平阴县当地民众一个信号，使其普遍认为制售“地沟油”并非违法犯罪行为。
政府监管缺位必有其因。坐镇指挥侦查格林公司案件者之一，浙江省公安厅治安总队副总队长丁仕辉，认为治理食品安全问题，最大的难处在于地方保护。他在接受《新民周刊》采访时称，“为了税收、政绩，对辖区内存在甚至人民群众多次举报的问题置若罔闻，甚至与不法厂商结成利益共同体。”
上述分头监管的模式，在2013年的新一轮机构改革中有了改变。
2013年3月23日，北京西城区宣武门西大街26号院，新组建的食药总局正式挂牌，该部门将统合药监、质检、工商等部门的相应职责，对食品和药品的生产、流通、消费环节进行无缝监管。
国家食品安全风险评估专家委员会主任委员君石在接受《新京报》采访时称，这次国务院对食品安全监管部门进行职能整合，与国际惯例又接近了一大步，起码打掉了过去“分段监管”链条上很大的空隙。今后食品在生产、流通、餐饮环节出了安全问题，理论上不会再出现部门之间相互推诿的情况。
中国人民大学法学院教授刘俊海称，当前除了组建机构、定职定责，还有必要尽快对《食品安全法》进行配套修改。